近日举行的中央城市工作会议定调了新一轮城市发展主线，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国城市治理研究院研究员陆铭于7月16日接受了上海证券报记者的专访。他认为，本次会议堪称未来城市与区域发展的顶层设计，影响深远。
记者：您怎么理解“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”这一判断？
陆铭：如要对未来做出更加科学的判断，我认为要考虑两个因素：第一是制度的变革，如果户籍制度改革能进一步完善，促进人口更加自由流动，农村地区能持续推进土地制度改革，让长期在城市居住和生活的人们能顺利实现市民化，这些制度红利一旦释放，中国人口城镇化或将持续保持高增长。第二是农村人口结构的变化。日本的城市化率在20世纪90年代以后出现了第二波加速的现象，一个因素就是其农村存量的老龄人口逐渐老去。预计未来20年，中国也有可能出现类似的趋势，从而助推人口城镇化提速。
城镇化一直有两个重要内容：一是人口城镇化，二是土地城镇化，表现为城市面积的变化。21世纪以来的20多年时间里，中国的城市面积扩张非常快。接下来，不同地区将有可能重新优化城市面积。比如，一些人口持续增长的地方，对于住房、基础设施、公共服务所需要的建设用地将会加大保障，而人口流出地则可能相应地进行减量规划，一些长期闲置的房子和长期闲置的基础设施，该拆的可能都要被拆，以减少持续投入。
记者：中央城市工作会议部署了城市工作7个方面的重点任务，首要任务就是要着力优化现代化城市体系。对此您怎么理解？
陆铭：着力优化现代化城市体系，其中有四句重要的话，每一句都干货满满。
第一，“着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力”。这意味着，不再以土地、空气、水等城市资源为指标来作为限制城市人口发展的天花板，而是提高城市的综合承载能力。
第二，“发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”。我们注意到，中国区域经济发展已形成了以城市群和中心城市为主要空间载体的格局。本次会议再次强调了城市群和都市圈的重要地位，未来随着交通一体化的深入推进，城市群和都市圈的发展将有望提速。
第三，“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”。这意味着，即使人口持续向大城市、中心城市及周围的都市圈集中，但中国超过3000个的中小县城还是要推进高质量发展，县城的公共服务、县城人民的生活质量都将不断提高。这也是延续了国家近年提出的以县城为区域经济发展的重要载体的一个思路。根据2022年发布的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，县城被分为五类，分别是：大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城。未来，国家将分类推进，因地制宜补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。
第四，“继续推进农业转移人口市民化”。我觉得现在最重要的难点和焦点是在一线和准一线的一些大城市，它们的户籍制度改革有必要进一步加快，以促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展。对于城乡融合发展，我认为未来的目标就是形成城乡之间生产要素的双向流动。一大核心问题是农村地区的大量闲置土地怎么办，尤其是该如何推进集体经营性建设用地入市，闲置宅基地该如何处置等。我认为这些都有可能是国家在“十五五”期间需要重点突破的问题。
根据党的二十届三中全会精神，对于进城的农民来说，他们在老家的三块权益保持不变：一是农业用地的承包权；二是宅基地的资格权；三是集体财产收益的分配权。但是在实际调研中，我发现很多人对这方面的政策精神缺乏了解，建议加大政策的宣传和执行力度。
我还发现，不少地区出现了农业用地、宅基地、集体经营性建设用地等不同类型用地闲置和低效率利用的现象。我建议深化农村土地制度改革：优化基本农田保护制度，开展基本农田划定“回头看”，对因政策调整导致的不合理划定进行动态调整；建立基本农田保护补偿机制，对因保护基本农田而利益受损的农民给予合理补偿；推广“农田+”模式，允许在基本农田上开展不影响粮食生产的适度多元化经营；深化农村宅基地制度改革。
记者：中央城市工作会议多次提到房地产市场的发展，包括加快构建房地产发展新模式等。您怎么看房地产的发展趋势？
陆铭：我认为，未来房地产新模式将主要包括两块：一块是商品房，一块是保障房，两块相互配合。会议提到要“严格限制超高层建筑”，这也是一个比较新的点，预计一些小城市在这方面可能会收紧。总之，伴随着人口等方面因素的影响，房地产市场将持续分化，一些人口流入的地方预计会有持续需求，人口流出的地方，房地产去库存压力也将更加突出。
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